Piani urbanistici: a cosa servono nella pianificazione urbana

In un contesto di crescita demografica e modifiche ambientali, la gestione degli spazi urbani richiede strumenti strategici che possano bilanciare lo sviluppo, la sostenibilità e la qualità della vita. Fra questi vi rientrano i piani urbanistici, fondamentali per regolare l’uso del suolo, l’edilizia e le infrastrutture, allo scopo di promuovere città sempre più vivibili e prevenire gli abusi. 

Questi strumenti permettono infatti di organizzare il territorio in modo ordinato, razionale, perseguendo un buon equilibrio tra interessi pubblici e privati. Ma come funzionano i piani urbanistici e, soprattutto, quali sono le tipologie più importanti?

Cosa sono i piani urbanistici?

Innanzitutto, è certamente utile comprendere cosa siano i piani urbanistici. In generale, sono strumenti tecnici e regolamentari che definiscono l’uso e la modifica del territorio, indicando ad esempio dove si può costruire, sviluppare infrastrutture o tutelare aree verdi.

Entrando maggiormente nel dettaglio, questi strumenti permettono di:

• organizzare lo spazio urbano in modo razionale;
• bilanciare le esigenze abitative con quelle economiche e ambientali;
• prevenire la degradazione paesaggistica e l’abusivismo edilizio.

A livello normativo, la disciplina sui piani urbanistici è stata introdotta con la Legge 1150/1942, nota anche come Legge Urbanistica, che ha posto le basi per la pianificazione moderna, definendo i piani regolatori territoriali, comunali e le norme di base sull’attività edilizia. La Legge è poi stata integrata dal Testo Unico dell’Edilizia, ovvero il D.P.R. 380/2001, che raccoglie le principali disposizioni in materia edilizia e urbanistica. 

Seguono quindi diverse leggi regionali e regolamenti comunali, così come normative specifiche di tutela: si pensi, ad esempio, al D.Lgs. 42/2004 - ovvero il Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio - con importanti disposizioni sulla tutela dell’ambiente e della sostenibilità. Ancora, vale la pena citare il D.Lgs. 152/2006, ovvero il Codice dell’Ambiente, che integra le valutazioni ambientali nei processi di pianificazione, così come la Legge 120/2020, che promuove la rigenerazione urbana e il recupero delle aree dismesse.

Cosa si intende per pianificazione urbanistica

Non si può parlare di piani urbanistici, senza citare la pianificazione urbanistica: l’insieme dei processi e degli interventi necessari per determinare l’assetto delle città e lo sviluppo del territorio. In altre parole, si tratta di un approccio tecnico, sociale ed economico che mira all’elaborazione di strategie di controllo delle trasformazioni territoriali, indirizzando l’edilizia verso uno sviluppo ordinato e armonioso, nonché promuovendo uno sviluppo sostenibile del suolo e la preservazione del patrimonio culturale locale.

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In base all’articolo 4 della già citata Legge 1150/1942, la pianificazione urbanistica si attua appunto con i piani regolatori territoriali comunali, nonché con le norme sull’attività edilizia. Non si tratta, però, di un mero intervento di regolamentazione: la pianificazione urbanistica è infatti un elemento essenziale del governo del territorio, perché si concentra su aspetti quali la sicurezza, la vivibilità e la prevenzione dei rischi, ad esempio quelli idrogeologici.

A questo scopo, è utile accennare alla differenza tra la pianificazione territoriale e urbanistica: la prima si focalizza su una scala più ampia, ad esempio coordinando risorse ambientali e infrastrutture a livello regionale o provinciale, mentre la seconda ha un carattere più operativo e fortemente locale.

Quali sono i tipi di piani urbanistici

Compreso cosa si intenda per piani urbanistici, e la relativa pianificazione, è utile distinguerne le diverse categorie. Questi strumenti si differenziano infatti per scala, livello di dettaglio e obiettivi, determinando così una struttura gerarchica che garantisce il corretto coordinamento tra enti locali, provinciali e regionali.

La gerarchia dei piani urbanistici stabilisce che gli strumenti regionali e provinciali, con linee guida generali, orientino quelli di livello comunale. Questi ultimi, a loro volta, guidano i relativi strumenti attuativi ed esecutivi. Tale struttura è stata introdotta dalla già citata Legge 1150/1942, allo scopo di assicurare che le decisioni a livello locale siano coerenti con le strategie regionali e nazionali, evitando così frammentazioni.

In linea generale, si possono distinguere diverse categorie di piani urbanistici:

• i piani generali, che definiscono l’assetto complessivo del territorio;
• i piani attuativi, che specificano interventi in aree definite;
• i piani esecutivi, che regolano la realizzazione pratica delle opere;
• i piani settoriali, dedicati a temi specifici, come ad esempio la tutela del paesaggio o i trasporti.

I principali piani urbanistici generali

Il primo gruppo è rappresentato dai piani urbanistici generali, ovvero tutti quegli strumenti che permettono di procedere alla pianificazione del territorio, definendone l’assetto per un periodo medio lungo, indicativamente di 10-15 anni, in base alle normative regionali. All’interno di questa categoria vi rientrano:

• il Piano Regolatore Generale (PRG), introdotto dalla legge 1150/1942 e principale strumento comunale per definire la destinazione d’uso del suolo, gli indici di edificabilità e i vincoli paesaggistici, con l’obiettivo di organizzare in modo armonioso il territorio comunale;
• il Piano Urbanistico Generale (PUG), che in alcune Regioni affianca o sostituisce il PRG, focalizzandosi su sostenibilità, rigenerazione urbana e consumo del suolo;
• il Piano Urbanistico Comunale (PUC), anche questo previsto in alcune Regioni, dalle finalità simili al PRG, ma dall’approccio più partecipativo e integrato.

È bene specificare che la differenza tra PRG e PUC è nella maggiore dinamicità del Piano Urbanistico Comunale, poiché può prevedere specifiche valutazioni ambientali, coinvolgendo gli stessi cittadini nel processo decisionale per la pianificazione del territorio.

I piani urbanistici attuativi ed esecutivi

I gruppi dei piani attuativi ed esecutivi, invece, nascono per applicare le indicazioni dei piani generali a contesti pratici, quindi in interventi concreti. Possono includere specifiche disposizioni operative, ad esempio per aree definite o progetti mirati, per accertarsi che le trasformazioni del territorio previste avvengano all’interno dei vincoli normativi vigenti.

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Fra i principali esempi di piani attuativi ed esecutivi, si possono elencare:

• i programmi pluriennali di attuazione (PPA), previsti in alcune regioni per coordinare interventi e opere strutturali, specificandone le fasi di realizzazione e le priorità, in linea con il PRG o il PUG;
• i piani urbanistici particolareggiati, pensati per zone definite come i centri storici, che definiscono le indicazioni dei piani generali, ad esempio regolando i principali standard urbanistici, altezze e dimensioni minime e conformazione delle strade;
• i piani di lottizzazione che, così come suggerisce il nome, dividono le aree del territorio in lotti edificabili, definendo gli standard in termini di infrastrutture;
• i piani di zona, introdotti dalla Legge 167/1962, che regolano gli interventi in edilizia economica o popolare, definendo le aree idonee per alloggi sociali e infrastrutture connesse;
• i piani di recupero, focalizzati sulla rigenerazione urbana, per riqualificare aree dismesse o degradate;
• i programmi integrati d’intervento (PII), per la gestione di progetti complessi, tramite la promozione di partenariati tra pubblico e privato;
• i piani urbanistici esecutivi, che regolano la fase operativa dell’edificazione, come norme tecniche e convenzioni in base alle normative regionali, affinché gli interventi avvengano nel rispetto della conformità urbanistica.

Gli altri piani da considerare

Oltre ai piani generali, attuativi ed esecutivi, è utile considerare anche altri strumenti utili alla pianificazione territoriale e urbanistica, generalmente incentrati su aspetti specifici del territorio. Fra i più noti, si possono citare:

• i piani paesaggistici regionali, pensati per la tutela dei beni culturali e naturali, in accordo al D.Lgs. 42/2004, tramite vincoli ai piani comunali;
• i piani di assetto idrogeologico (PAI), appunto per la gestione dei rischi idrogeologici, affinché vengano integrate le principali misure di sicurezza nei piani urbanistici;
• i piani territoriali di coordinamento provinciale (PTCP), che definiscono le strategie per infrastrutture e tutela ambientale, ai sensi della Legge 142/1990, coordinando i piani comunali;
• i piani di settore, che regolano ambiti specifici quali il commercio, i trasporti e via dicendo.

Cos’è un piano di zona urbanistica

Fra le varie tipologie è utile soffermarsi sul piano di zona - noto anche come piano speciale di zona. Si tratta di uno strumento particolareggiato, pensato per attuare le indicazioni sulle destinazioni d’uso definite dai piani regolatori generali, in aree più delimitate.

Nella pratica, specifica le principali norme tecniche per infrastrutture, servizi ed edificazione in zone fra di loro omogenee, affinché vi sia un’attuazione coordinata, indipendentemente si tratti di aree residenziali o industriali. È un piano indispensabile per interventi mirati, come la realizzazione di nuovi insediamenti o la ristrutturazione di interi quartieri, includendo prescrizioni su densità edilizia, spazi verdi, altezze minime e molto altro ancora, coerentemente con i piani superiori.

Infine, è utile ricordare che questa tipologia di piano si rende essenziale per i progetti di riqualificazione urbana - si pensi alla trasformazione di un'ex area industriale in una zona residenziale - mettendo al centro la qualità della vita urbana e la riduzione dell’impatto ambientale.