Permesso di costruire convenzionato: quando si usa e come funziona

Bilanciare le esigenze di sviluppo urbano con la tutela del territorio, nonché degli interessi pubblici, è uno degli obiettivi più importanti dell’edilizia. Proprio per questa ragione, nel tempo sono nati degli strumenti innovativi, come il permesso di costruire convenzionato: una soluzione che permette di realizzare interventi edilizi in modo semplificato, legando l’autorizzazione a un accordo tra il privato e l’amministratore locale. Ma come funziona e quali vantaggi assicura questo istituto?

Il permesso di costruire convenzionato

Allo scopo di garantire uno sviluppo urbano agevole e coerente, e facilitare un rapporto diretto tra privati e amministrazione pubblica, spesso si rendono necessari degli strumenti di semplificazione che superino la consueta pianificazione attuativa. Ma cos’è il permesso di costruire convenzionato?

In linea generale, si tratta di un istituto autorizzativo che combina elementi amministrativi e negoziali, allo scopo di permettere la realizzazione di opere edilizie tramite un patto formale tra il soggetto privato e l’ente locale. In termini più semplici, si tratta di uno strumento che snellisce le procedure di autorizzazione per nuove costruzioni, in particolare in contesti dove non è necessario un piano urbanistico dettagliato, tramite una convenzione che definisca sia gli impegni del costruttore - ad esempio, la fornitura di servizi pubblici - che quelli dell’amministratore locale.

Per agevolare ulteriormente la comprensione, un esempio di permesso di costruire convenzionato potrebbe riguardare la costruzione di un piccolo complesso residenziale in una zona d’espansione urbana. Anziché ricorrere alla classica pianificazione attuativa, il privato e l’amministrazione pubblica stipulano una convenzione: il costruttore si impegnerà a realizzare anche marciapiedi, parchi o aree parcheggio pubblicamente accessibili, ottenendo in cambio un percorso autorizzativo semplificato e lineare. 

Il permesso di costruire convenzionato è regolato dal D.P.R. 380/2001, ovvero il Testo Unico dell’Edilizia, che ne definisce i principi fondamentali. L’istituto si usa quando le opere di urbanizzazione necessarie sono poche e semplici, evitando così la necessità di un piano attuativo completo. Spetta però al Comune, o alla Regione, stabilire in quali zone e per quali tipi di intervento lo strumento sia applicabile e, soprattutto, i limiti affinché non diventi una soluzione per eludere il permesso di costruire ordinario.

Freepik

Inoltre, l’articolo 28 bis sul permesso di costruire convenzionato ne definisce anche gli ambiti di applicazione. In particolare, la convenzione individua gli obblighi del privato funzionali al soddisfacimento di un interesse pubblico, quali:

• la cessione di aree;
• la realizzazione di opere di urbanizzazione;
• la realizzazione di interventi di edilizia residenziale sociale.

Cos’è il permesso di costruire convenzionato in deroga

È utile sapere che esistono delle varianti a questo strumento, soprattutto utili quando si rende necessaria una certa flessibilità rispetto alle norme urbanistiche standard. Ad esempio, il permesso di costruire convenzionato in deroga permette di superare alcune limitazioni, senza tuttavia stravolgere il piano regolatore generale.

Ad esempio, in un’area con parametri urbanistici standard, potrebbe essere concesso un permesso di costruire convenzionato con piccole variazioni sulle altezze massime edificabili o sugli indici di fabbricabilità, purché compensate da benefici pubblici evidenti, quali la piantumazione di alberi, la creazione di spazi verdi o percorsi ciclopedonali. In altre parole, la convenzione tra il privato e l’ente pubblico permette di superare alcuni limiti di pianificazione, in virtù di un maggiore beneficio per l’intera collettività.

Le deroghe non possono però essere assolute: devono essere sempre rispettati i principi di sostenibilità e tutela ambientale dei luoghi e, per questa ragione, vengono sempre valutate caso per caso dall’ente locale con cui si stringerà la convenzione.

Chi approva il permesso di costruire convenzionato

Compresi i principi del permesso di costruire convenzionato, in qualità di istituto che semplifica le procedure autorizzative in cambio di benefici pubblici, è utile chiedersi chi siano i soggetti che procedono all’approvazione della convenzione stessa.

L’iter si articola in due fasi distinte, seppur fra di loro collegate. In primo luogo, la convenzione - cioè l’accordo che disciplina le opere di urbanizzazione, le tempistiche, le eventuali quote di edilizia residenziale sociale e le garanzie - viene sottoposta dal costruttore al Consiglio Comunale, tramite lo Sportello Unico dell’Edilizia. La proposta deve contenere:

• il progetto da parte di un tecnico abilitato;
• la documentazione tecnica necessaria;
• il dettaglio della proposta di convenzione. 

Data la complessità sia della documentazione necessaria, che della stessa procedura, molti Comuni mettono a disposizione un fac-simile di permesso di costruire convenzionato, così da ridurre il rischio di rigetto per vizi formali.

A questo punto il Consiglio Comunale, con un’apposita delibera di approvazione del permesso di costruire convenzionato, valuta la congruità dell’intervento con gli interessi pubblici, approvando o negando lo schema proposto dal privato. Una volta approvata e sottoscritta la convenzione - secondo le modalità previste dalla normativa regionale e comunale, ad esempio con un atto notarile o una scrittura privata autenticata - il dirigente o il responsabile dell’ufficio tecnico comunale rilascia il permesso vero e proprio. Il titolo edilizio - necessario per l’avvio dei lavori - viene emesso entro 60 giorni per il completamento dell’istruttoria e altri 30 per il provvedimento, con la possibilità di sospensione e silenzio-assenso nei casi previsti dalla legge.

Le principali differenze regionali

Per quanto l’articolo 28-bis del D.P.R. 380/2001 sia una norma nazionale, le singole Regioni e i Comuni possono disciplinare alcuni aspetti del permesso di costruire convenzionato, ad esempio definendo diversi organi competenti, gli ambiti di applicazione o i contenuti minimi della convenzione. Ad esempio:

• in Lombardia, in base alla L.R. 12/2005, la convenzione viene approvata dalle giunte comunali e, ancora, i singoli comuni ne possono definire precisi limiti. Ad esempio, a Milano è frequentemente utilizzato per nuovi comparti residenziali, con la cessione gratuita di aree per il verde e i parcheggi;
• nel Lazio, le convenzioni sono sempre approvate dalle giunte comunali. All’interno del Piano Regolatore di Roma, il permesso di costruire convenzionato è spesso legato all’obbligo di destinare specifiche quote costruttive ad alloggi in edilizia sociale o a canone calmierato;
• in Emilia-Romagna è utilizzato anche per medie strutture commerciali, secondo le previsioni del RUE e della normativa regionale;
• in Veneto può diventare obbligatorio per interventi di una certa dimensione e volumetria, secondo le soglie fissate dalla LR 14/2019 e dai regolamenti comunali;
• in Toscana, la convenzione è spesso associata a sconti sul contributo di costruzione per edifici di classe energetica alta, per favorire un’edilizia più sostenibile;
• in Sicilia, la convenzione è approvata direttamente dal dirigente dell’ufficio tecnico ed è possibile anche procedere a monetizzare gli standard urbanistici convenzionati, con un pagamento congruo, anziché cederli materialmente.

Che cos’è il permesso di costruire in sanatoria

Ma cosa accade se, una volta stretta la convenzione, il privato realizza abusi su un intervento avviato con un permesso convenzionato?

Freepik

Di norma, la convenzione non viene meno per le parti già eseguite, ma le difformità essenziali fanno decadere il titolo, rendendo necessaria una nuova autorizzazione. Questa può essere nuovamente convenzionata o, ancora, tramite procedura standard, con la perdita dei benefici negoziali già acquisiti.

Tuttavia, non esiste un vero e proprio permesso di costruire convenzionato in sanatoria, bensì si deve procedere con quella ordinaria prevista dall’articolo 36 del D.P.R. 380/2001. Ma cosa prevede questo processo?

Il permesso di costruire in sanatoria consente di regolarizzare interventi difformi, purché sia presente una doppia conformità alle norme vigenti, sia al momento della realizzazione dell’opera che della domanda di regolarizzazione. Si dovrà procedere a:

• presentare un progetto asseverato che dimostri la doppia conformità;
• pagare una sanzione pecuniaria pari al doppio del contributo di costruzione o, ancora, al valore di mercato dell’opera;
• integrare la documentazione, se richiesta.

Il Comune ha 60 giorni, prorogabili una volta sola, per pronunciarsi: se accoglie la richiesta, rilascia il permesso di costruire. Se, tuttavia, l’intervento era convenzionato, non ne vengono mantenuti i benefici: gli impegni di urbanizzazione per il costruttore rimangono, ma i benefici negoziali vengono meno per la parte abusiva.

Cosa si intende per edilizia convenzionata

Infine, si rende necessario un chiarimento. Quando si parla di permesso di costruire convenzionato, spesso lo si associa erroneamente all’edilizia convenzionata. Si tratta, in realtà, di due strumenti fra di loro ben distinti:

• per edilizia convenzionata, si intendono tutti gli interventi realizzati all’interno di programmi di edilizia residenziale pubblica. In altre parole, si realizzano edifici che verranno poi destinati a nuclei familiari a basso reddito, tramite vendite e canoni di locazione calmierati per legge;
• il permesso di costruire convenzionato è invece uno strumento che permette ai costruttori di approfittare di percorsi autorizzativi semplificati, in cambio della realizzazione e della cessione di benefici pubblici, come ad esempio infrastrutture urbane.

Per quanto fra i due concetti vi siano delle sovrapposizioni - nell’edilizia convenzionata, viene appunto stretta una convenzione fra il Comune e le imprese costruttive, con agevolazioni fiscali e urbanistiche - si tratta di due ambiti separati. Per il permesso di costruire convenzionato, l’accordo con l’ente pubblico può infatti riguardare anche aspetti diversi rispetto all’edilizia residenziale sociale, come appunto la realizzazione di parcheggi, marciapiedi, parchi pubblici e via dicendo.